Общественные инициативы
Сегодня воскресенье 20 мая, 22:19
М. Корытцев: "Квазирынок государственных закупок: варианты организации и потери эффективности"
Квазирынок государственных закупок: варианты организации и потери эффективности
Корытцев М.А., к.э.н., старший преподаватель экономического факультета Ростовского государственного университета
2006 год
http://www.ecsocman.edu.ru/evjur/msg/323697.html
Общепризнанной характерной чертой современной экономической системы, функционирующей в подавляющем большинстве стран, является отнесение ее к типу смешанной экономики. В такой экономической системе сосуществуют два разнокачественных сектора: рыночный и общественный (государственный). Принципиальные отличия, присущие их социально-экономической природе, помимо прочих затруднений, создают методологические проблемы анализа взаимодействия этих секторов в рамках собственно смешанной экономики как единой системы. Плодотворным методологическим решением этой проблемы здесь представляется двухсекторная модель смешанной экономики [5], графической интерпретацией которой мы воспользуемся для анализа некоторых закономерностей и формулировки гипотез применительно к сфере государственных закупок.
Масштабы государственных и муниципальных закупок (далее для упрощения – госзакупок) в современных странах смешанной экономики достаточно значительны и колеблются в среднем в пределах от 10 до 25% ВВП для отдельно взятых стран. Важно подчеркнуть, что обычно подавляющая часть подобных закупок производится у негосударственных предприятий, функционирующих как рыночные субъекты. Основанием для реализации этого принципа служит уверенность в сравнительно более высокой эффективности предприятий частного сектора относительно предприятий «государственного подчинения». Второй принцип, закладывающийся в основу осуществления подобных закупок, предполагает распространенное использование специальных конкурсных процедур, обязательных для госслужащих при размещении госзаказа. Особенности этих процедур регламентируются в нормативно-законодательном порядке. К настоящему времени мировая практика выработала в целом устоявшиеся формы подобных процедур – регламент таких процедур ставит фирмы, участвующие в них, в равные условия перед госзаказчиками – организаторами конкурсов, в частности, провозглашаются принципы открытости (гласности), общего порядка информирования для всех участников, одинаковых условий участия для них и т.д. В результате создается разновидность квазирынка, в рамках которого претенденты на заключение госконтрактов конкурируют между собой, предлагая государственным структурам более выгодные условия сделок.
В рамках двухсекторной модели смешанной экономики можно предложить следующую интерпретацию «квазирынка» госзакупок (рис. 1).
На рис. 1 отражена графическая интерпретация двухсекторной модели смешанной экономики для некоторого гипотетически выбранного товара (блага) при ситуации, когда государство осуществляет дополнительные закупки для определенных общественных нужд. При этом график условно разделен на две части пунктиром, совпадающим в некоторой своей части с отрезком ЕD. Левая часть графика может быть отнесена к рыночной системе взаимодействия спроса-предложения и формированию рыночной цены в условиях превышения цен спроса над ценами предложения. При объеме же производимой продукции, превышающем величину ОD, совокупные издержки наименее эффективных производителей (предлагающих продукцию «правее» точки рыночного равновесия Е, при том что на данном рынке формируется единая цена купли-продажи) будут превышать покупательную способность потребителей, готовых приобрести продукцию при снижении равновесной цены, которые при прежней цене были не способны это сделать (соответствующие отрезку ЕС). Таким образом, возникает возможность отразить на данном графике общественный сектор (принципиально убыточный ввиду неизбежного превышения цен предложения над ценами спроса), расположенный правее пунктира, совпадающего по траектории с отрезком ЕD. Государство, осуществляющее закупки с целью удовлетворения определенных общественных потребностей, очевидно, использует средства налогоплательщиков и закупает дополнительную продукцию (отрезок DD1) по сравнению с прежним объемом, на который предъявляли платежеспособный спрос «рыночные покупатели» (отрезок ОD).
Актуальным в этом случае представляется вопрос о характере ценообразования на закупаемую государством продукцию. Очевидно, что рынок как исторически сформировавшийся институт достаточно однозначно решает проблему ценообразования. Отвлекаясь от различных исключений, связанных, например, с ситуациями производства дифференцированного продукта или ценовой дискриминацией, отметим, что на рынке формируется единая рыночная цена (или по крайней мере существует тенденция к ее установлению), при которой совпадают величины спроса и предложения. Закупка дополнительных объемов продукции сверх равновесного посредством института рынка невозможна, и в этом случае характер ценообразования и, соответственно, объем затраченных на закупку теперь уже бюджетных средств определяются механизмами (институтами) государственных закупок. И здесь возможны следующие варианты:
Вариант первый – произвольный выбор. В этом случае чиновники, ответственные за расходование бюджетных средств, самостоятельно осуществляют выбор производителя – поставщика требуемой продукции. Поскольку чиновники не являются собственниками расходуемых средств, но лишь представителями (агентами) государства, которое, в свою очередь, пытается представить и удовлетворить определенные общественные (групповые) потребности населения (отдельных групп граждан), у чиновников отсутствует личная заинтересованность в осуществлении эффективной с точки зрения общества закупки. К осуществлению эффективной для общества закупки его в некоторой степени может принудить жесткий контроль с угрозой применения суровых санкций в ответ на выявленные злоупотребления. Существуют также различные системы мотивации, материально и/или карьерно заинтересовывающие чиновников в проведении эффективных закупок, хотя само по себе внедрение подобных систем сопряжено порой с существенными организационными и институциональными издержками. Другим необходимым условием для их внедрения является также необходимость соответствия высоким стандартам управленческой культуры, которые отнюдь не всегда присущи системам отечественного государственного и муниципального управления. Наконец, в этой области свою положительную роль могли бы сыграть нравственные, морально-этические установки, но, к сожалению, при современном состоянии и, что еще прискорбнее, векторе развития цивилизации на их действенность рассчитывать не приходится.
Экономический же интерес государственной бюрократии как раз и состоит в личном корыстном использовании бюджетных средств в целях собственного обогащения. В сфере государственных закупок такой интерес выражается в форме различных схем «отката», предполагающих предварительную договоренность ответственного чиновника с поставщиком, претендующим на получение госзаказа, о передаче этому чиновнику (или группе бюрократов) части бюджетных средств, после перечисления их государственным ведомством (учреждением) соответствующему поставщику. Поскольку столь порочное с нравственной точки зрения и неэффективное с экономической точки зрения явление порождается естественным по своей экономической природе мотивационным устремлением бюрократии, то не только его преодоление, но и элементарное предохранение от его масштабного распространения требует системы превентивных мероприятий. Очевидно, что эффективность реализуемых в настоящее время подобных мероприятий достаточно сомнительна.
В результате применительно к закупаемой государством продукции (отрезок DD1 на рис. 1) формируется система договорных цен. Причем эта система при своем формировании имеет теперь уже два объективных основания. Первое из них – это уровень производственных издержек предприятий, у которых государство осуществляет закупку. Предполагается (согласно двухсекторной модели экономики смешанного типа), что это предприятия, убыточные с точки зрения рынка, поскольку уровень присущих им издержек в той или иной степени превышает рыночную цену и, следовательно, не обеспечивает для них даже простого воспроизводства, делая невозможным их продолжительное существование и вообще выживание на данном рынке.
Другим же основанием формирования системы договорных цен в рамках размещаемого таким образом прямого госзаказа [6, с. 22] выступает как раз субъективное по своей экономической природе и преступное с нормативно-правовой точки зрения вознаграждение, предназначенное для представителей государственной бюрократии. Субъективность подобного основания, порождающая в том числе и отклонения от рассматриваемой модели, предполагает возможность вовлечения в подобный сговор не только предприятий, в силу своих высоких издержек неконкурентоспособных внутри рыночного сектора, но даже конкурентоспособных предприятий, традиционно обслуживающих покупателей на рынке. Ведь в случае «проникновения» рыночно ориентированных предприятий в систему госзаказа у них появляется возможность получить за свою продукцию более высокую цену (цены на отрезке АA1 на рис. 1), нежели прежняя рыночная цена (соответственно точка А). Экономические последствия подобной трансформации рыночно ориентированных предприятий будут носить, скорее всего, негативный характер. На микроуровне у предприятия, переместившегося из рыночного в «общественный» сектор, снижается стимул к реализации мероприятий, направленных на повышение экономической эффективности. Это справедливо, поскольку новые, более высокие государственные (по сравнению с рыночной) закупочные цены гарантируют сохранение предприятия, его «предохранение» от здоровой рыночной конкуренции. Его владельцы получают в сложившихся условиях дополнительную сверхприбыль. Более того, в среднесрочной перспективе эффективность таких предприятий может даже снизиться, вследствие «развращающего» влияния высоких цен госзаказа – это может выразиться в возросших накладных расходах, снижении контроля над поддержанием уровня производительности труда, снижении требовательности к персоналу и т.д.
На макроуровне подобная ситуация может привести к тому, что спрос на продукцию предприятия, покинувшего рыночный сектор, будет удовлетворен за счет предприятий, оставшихся в рыночном секторе, – и здесь, очевидно, ценовая динамика будет зависеть от специфики применяемых производственных технологий. Если тип используемой технологии, наиболее распространенный среди рыночных производителей, предполагает достижение экономии издержек от масштаба, то можно будет даже добиться снижения рыночной цены (конечно, при выполнении многочисленных прочих условий, как-то: складывающейся на рынке конкурентной ситуации, преобладания ценовой конкуренции в ущерб неценовой и т.д.). В противном случае уровень равновесной цены будет повышаться. Тем более это справедливо в том случае, если рыночно ориентированные предприятия по каким-то объективным причинам не смогут удовлетворить платежеспособный спрос (например, вследствие наличия инвестиционного лага – временного промежутка, необходимого для того, чтобы осуществить и освоить капиталовложения, связанные с расширением производства). В этом случае повышение равновесной рыночной цены в краткосрочном периоде неизбежно вследствие того, что удовлетворить платежеспособный спрос будут способны лишь предприятия с более высоким, чем приемлемый с точки зрения рынка, уровнем издержек.
Кроме того, линию предложения, соответствующую размещаемому прямому госзаказу, саму по себе необходимо скорректировать на величину институциональных издержек, связанных с уплатой чиновникам соответствующей «ренты» за получение «права доступа» предприятий к госзаказу. При этом «ставки» «отката» в условиях, когда подобные злоупотребления принимают распространенный характер, также могут иметь тенденцию к формированию «единой ставки» «отката» или по крайней мере предполагают колебание ставки в сравнительно узком диапазоне. Это значит, что линия предложения в общественном секторе будет отклоняться от первоначально заданной в рыночном секторе прямой траектории, причем на определенный градус, соответствующий распространенному проценту «отката» (рис. 2).
Очевидно, что в этом случае будут иметь место дополнительные потери эффективности для общества, соответствующие как раз величине институциональной ренты бюрократии (треугольник ЕL1L на рис. 2). Таковой одновременно будет «стоимость» (издержки) такого институционального механизма реализации государственных закупок, как прямой заказ.
Отметим также, что теоретически мониторинг отклонения закупочных цен в общественном секторе от величин индивидуальных издержек предприятий – поставщиков продукции данного сектора позволяет отследить источники и масштаб коррупции в этой сфере. Однако на практике возникают трудности как раз со сбором достоверной статистической информации о существующих издержках предприятий, производящих продукцию под размещаемый госзаказ. Поскольку в общественном секторе не существует единого жесткого, но при этом справедливого «мерила» общественной эффективности – равновесной рыночной цены, величина собственных издержек для предприятий «субъективизируется», становясь как бы плавающей (особенно в целях внешней отчетности), имея тенденцию приближаться к уровню закупочной цены. В результате у предприятий с преобладанием частной формы собственности сложнее получить объективную статистическую информацию, а потому даже в случае эмпирического (статистического) исследования и эконометрического воспроизведения кривой предложения последняя будет по форме, согласно рис. 2, ближе скорее к ОЕL1, нежели чем к ОЕL. Следовательно, и источник злоупотреблений отследить указанным выше способом оказывается проблематично. Стремление же к огосударствлению подобных предприятий содержит в себе опасность «выплеснуть вместе с водой и ребенка», поскольку бόльшая прозрачность таких предприятий может оказаться ничем по сравнению с потерей стимулов к более эффективному труду, инвестированию и вообще к ресурсосбережению, наряду с возрастанием издержек контроля, что характерно для таких предприятий. И даже указанная прозрачность может оказаться достаточно призрачной.
В целом можно отметить, что рассмотренный вариант развития системы госзакупок был характерен для общественного сектора нашей страны в первые годы радикальных рыночных преобразований вплоть до 1997–1998 гг.
Новые разработки ПО